LA REFORMA ELECTORAL Y LA REPRESENTACIÓN PROPORCINAL

En uno de los considerandos del decreto por el que se crea la Comisión Presidencial para la Reforma Electoral se señala que:

“entre tanto, las normas que rigen las consultas populares, los sistemas de representación de la ciudadanía en los órganos colegiados, los métodos de votación y de procesamiento de resultados, el régimen de partidos políticos y la institución y organización de las autoridades electorales permanecen igual en la Constitución y en las leyes. La conservación inercial de estos elementos no es congruente con la situación política actual del país”.

En términos generales, será alrededor de estos cinco temas en los que va a concretarse la reforma electoral, ya que son los aspectos neurálgicos que se encuentran en el centro de la discusión, y con lo cual se buscará reordenar la organización de las elecciones y el sistema electoral. La interrogante de fondo es si con estos puntos se alcanzaría mejor gobernanza y mayor legitimidad de los procesos electorales.

1.- Las consultas populares.

En aras de promover la democracia participativa se vuelve indispensable definir las premisas y alcances de la participación ciudadana, la cual debe ser un vehículo con el que se construya y fortalezca la cultura política y en donde los ciudadanos tomen mediante el voto decisiones de políticas públicas. No se trata de tomar solamente grandes determinaciones de carácter nacional, sino muchas que tienen que ver con cuestiones locales y específicas, de las que los ciudadanos se sientan cercanos e involucrados. Para garantizar una mayor participación las consultas populares deben ser concurrentes con las elecciones locales y federales.

2.- Los sistemas de representación de la ciudadanía en los órganos colegiados.

Los partidos políticos, como entidades de interés público, han tenido, casi en exclusividad, el monopolio de la representación política. Hasta ahora, los partidos han simulado una apertura a la sociedad en sus espacios de representación y han utilizado la credibilidad y el prestigio de ciertos grupos de ciudadanos para favorecer sus intereses. No obstante, es difícil encontrar a otro tipo de intermediarios capaces de procesar la representación.

3.- Los métodos de votación y de procesamiento de resultados.

En México se ha establecido desde 1977 un sistema de representación mixto con dominante mayoritario. Sin embargo, desde 1988 los votos que se usan para asignar las curules de mayoría relativa, también se utilizan para el reparto de representación proporcional (RP) mediante la fórmula Hare, que es una fórmula de proporcionalidad pura con resto mayor. La duda es si las listas que diseñan los partidos es la única forma de distribuir las curules de RP. 

4.- El régimen de partidos políticos.

El régimen de partidos políticos se refiere al marco legal y a las prácticas que regulan la existencia, funcionamiento y participación de los partidos en un sistema político. Existe una Ley General de Partidos Políticos que regula su constitución, registro, funcionamiento, financiamiento, así como sus derechos y obligaciones, pero la parafernalia que implica su registro, con asambleas distritales y estatales, solamente beneficia a los partidos existentes, que establecieron una lápida y todo un laberinto para impedir la presencia de nuevos comensales.

5.- La institución y organización de las autoridades electorales.

Tanto la organización de las elecciones, como su resolución de controversias y protección de los derechos político- electorales de los ciudadanos, requieren de instituciones centralizadas capaces de establecer lineamientos y tomar decisiones generales, así como de 32 organismos desconcentrados con capacidad de realizar territorialmente las elecciones y conocer de las controversias. La duda es si con la existencia de una organización nacional y 32 organismos locales se duplican sus funciones. Lo cierto es que, por la diversidad y complejidad del país, los organismos territoriales no pueden ser iguales, ni seguir lineamientos rígidos y verticales.
Por todo lo anterior y en aras de evitar confusiones innecesarias, es importante precisar que las fórmulas de representación política y los métodos de votación y su procesamiento, son las únicas cuestiones que tienen que ver, en estricto sentido, con el sistema electoral. Los sistemas electorales se reducen a los procedimientos mediante los cuales los votos se transforman en asientos. Los otros aspectos, desde luego muy importantes, se refieren a la organización, a los actores y a las formas de participación en las urnas, pero éstas no son parte del sistema electoral, sino de la organización de las elecciones.

“La representación proporcional nació como un mecanismo para garantizar espacios a las minorias de los congresos”

I. Historia de la representación proporcional.

Como mecanismo de distribución del poder político la RP nació a fines del siglo XIX y principios del XX con la expansión del sufragio y con la creación y desarrollo de los partidos de masas. Dejar de lado las reglas electorales mayoritarias en favor de las reglas proporcionales, dio cuenta de muchas democracias emergentes. No obstante, hay que aclarar que los tres países con las democracias más consolidadas y reconocidas del mundo, Inglaterra, Francia y Estados Unidos, mantienen exclusivamente reglas mayoritarias.

• Con la reforma política de 1997, los partidos políticos se transformaron en entidades de interés público, sujetos a prerrogativas, derechos y obligaciones.
• Ese año se estableció la representación proporcional en el sistema electoral mexicano, con lo cual 100 asientos de la Cámara de Diputados se distribuyeron entre los partidos de oposición. Así, esas 100 curules fueron pensadas para asignarle espacios de representación específicamente a las minorías. 
• En 1987 los asientos de RP pasaron a ser 200. Con esta reforma, el partido mayoritario tomaría parte en el reparto de diputados de RP y se buscó o se intentó acercar la proporción de votos con la proporción de curules. 
• En 1990 se volvió a cambiar la ley con el fin de no relacionar las vías de acceso a la representación política y alejar la proporción de votos de la proporción de curules, para tan sólo poner el límite de hasta un 63% de las curules para un partido político, límite que posteriormente se redujo a 60% y que permanece hasta la actualidad.

• En 1996 se estableció un límite a la sobrerrepresentación. Se formalizó la idea de que un partido político podría tener hasta un 8% de sobrerrepresentación en la Cámara, respecto a su porcentaje de votos.
• En 2014 ese mismo límite de 8% de sobrerrepresentación se propuso por el PRI-PAN-PRD para generalizarlo en todas las entidades del país. 

II. La representación proporcional y las reglas electorales.

Aunque las listas pueden considerarse fórmulas de representación proporcional, las listas de candidatos plurinominales y la RP no son sinónimos ni tienen porqué estar siempre estrechamente vinculadas, ya que pueden definirse otros mecanismos o métodos de acceso a la RP. Hoy las listas de RP son confeccionadas por las direcciones nacionales y estatales de los partidos políticos, pero puede establecerse una segunda lista (lista B) con los mejores porcentajes de no ganadores, tal y como sucede en CDMX o en el estado de México con los mejores números absolutos, en donde se alternan las listas para acceder a la representación. En Baja California no hay sistema de lista previa, sino que la RP es cubierta en su totalidad por una lista que se elabora, después de la elección, con los mejores porcentajes de los candidatos no ganadores en los diferentes distritos.

Existe también la propuesta (Monreal) de listas abiertas, en donde el electorado defina los lugares que deben ocupar los candidatos. Esta sería una propuesta compleja, en particular para el electorado mexicano, pues con el Voto Único Transferible que se realiza en Irlanda, Malta o Australia, el electorado asigna la preferencia de lugares para cada candidato. Asimismo, habrá que tomar en cuenta que el VUT es un sistema exclusivo de RP, sin candidaturas uninominales, por lo cual parece difícil que se pueda implementar en México. 

Existe también la propuesta (Monreal) de listas abiertas, en donde el electorado defina los lugares que deben ocupar los candidatos. Esta sería una propuesta compleja, en particular para el electorado mexicano, pues con el Voto Único Transferible que se realiza en Irlanda, Malta o Australia, el electorado asigna la preferencia de lugares para cada candidato. Asimismo, habrá que tomar en cuenta que el VUT es un sistema exclusivo de RP, sin candidaturas uninominales, por lo cual parece difícil que se pueda implementar en México. 

De acuerdo con Duverger (1957), si bien las reglas electorales hacen a los partidos políticos, hay que tener claro que son los partidos los que cambian las reglas electorales. La idea central de Duverger es que un sistema de mayoría tiende a producir formatos de partidos bipartidistas, mientras la RP tiende a producir formatos multipartidistas. Sin embargo, son los partidos y su correlación de fuerzas quienes llevan adelante las reformas electorales.

Por ello, debemos preguntarnos bajo qué condiciones los actores políticos deciden modificar las reglas electorales. Se menciona la idea de una teoría endógena (Escolar y Calvo, 2015), porque si son los partidos quienes deciden cambiar las reglas, esto es porque buscan implementar nuevas reglas que en el mejor de los casos les favorezcan, y en el peor no los lleguen a desfavorecer.

Es evidente que las reglas electorales pueden producir resultados injustos, los cuales llegan a penalizar y afectar a algunos de los actores políticos. Como consecuencia, el o los partidos desfavorecidos se disponen a cuestionar la legitimidad de los resultados y, de paso, el carácter democrático de las elecciones. Empero, si una crisis de legitimidad abre las compuertas para una nueva reforma, sigue siendo el interés de los partidos lo que habrá de definir, en última instancia, cuáles reformas serán viables o deseables.

Los cambios en las reglas políticas deben insertarse o fundamentarse en aspectos políticos y/o económicos. Lijphart (2000) señala que en los países en los que la tensión o la disputa es en lo fundamental socioeconómica, se establecen sistemas de dos partidos, básicamente con reglas mayoritarias, mientras en sociedades en donde se presentan varias líneas de división o de ruptura, existen un multipartidismo con reglas proporcionales. 

III. El escenario mexicano y la reforma posible

Asumo que en México tenemos un sistema pluripartidista, pero que hoy tiene una mecánica bimodal, que implica la presencia de dos grandes coaliciones que se están disputando el poder. Esta mecánica se fortalece porque lo que hoy está en disputa es el proyecto socioeconómico del país. El proyecto neoliberal vs. un proyecto nacional popular, lo cual conlleva a esa dinámica bipolar. Esta bipolaridad no es exclusiva de México y está presentándose en diferentes partes del mundo, (Colombia, España, Uruguay), en donde se enfrentan las derechas y las izquierdas a partir de alianzas electorales.

Entre lo posible y lo deseable hay que señalar que una reforma de la representación política y del sistema electoral en México debería circunscribirse a buscar reducir el límite del 8% para los partidos políticos. Este límite se estableció hacia el final del sistema de partido hegemónico, cuando el PRI, con un 52% de la votación en 1994, alcanzó el 60% de la representación política y terminó negociando ese límite con el Partido Acción Nacional. 

Con esta propuesta, me parece y asumo también que el sistema mixto de representación política en México no se va a modificar, ya que las fórmulas de mayoría relativa se encuentran fuertemente arraigadas, en el sentido de la proximidad de los electores con los candidatos y partidos. Pero tampoco debiera desaparecer la representación proporcional, la cual es fundamental para que las minorías tengan un espacio asegurado en las asambleas políticas. Lo que si se podría cambiar son las formas de acceder a esa RP.

“Los partidos políticos, más allá de los candidatos independientes, siguen teniendo el monopolio de la representación política en México.”

Por otra parte, cuando señalo que los partidos políticos son entidades de interés público, es porque considero que son estos los que, de alguna manera, tienen y seguirán teniendo el monopolio de la representación política, más allá de considerar a los candidatos independientes. Los candidatos en México alcanzan los puestos de gobierno y representación, a partir básicamente de su postulación por los partidos políticos. En todo caso vale la pena preguntarse qué otros intermediarios podrían presentarse en una contienda electoral de manera amplia y general.  

Lo que parece necesario es obligar a los partidos políticos a abrir en serio su representación. Hoy se han garantizado espacios a las mujeres, a los migrantes, a los jóvenes y a otros grupos en particular. Los partidos tienen vínculos sociales específicos, aunque generalmente los utilizan para darse una barnizada de democracia interna. Mientras la relación de los partidos con la sociedad no sea clara y evidente, los ciudadanos manifestarán su rechazo. Habría también que analizar la posibilidad, como en Argentina, de incorporar las PASO (primarias abiertas, simultáneas y obligatorias), en donde los electores afines a los diversos partidos participan y eligen a los candidatos.

En fin, se ha abierto un espacio para revisar la legislación electoral y proponer alternativas que la modifiquen. Muchos comentaristas en los medios, así como algunos opositores han señalado que, como la 4 T tiene una mayoría calificada en el Congreso, sólo buscará reformas que le permitan hacerse de un mayor control político y reducirle recursos a la oposición y a los organismos electorales. No toman en cuenta o tal vez olvidan que una reforma político electoral requiere de una necesaria amalgama entre gobernabilidad y legitimidad. Así ha sido siempre en la implementación de las reformas electorales y el peor escenario sería marginarse.

Duverger, Maurice (1957). Los partidos políticos. México, Fondo de Cultura Económica. 

Escolar, Marcelo, et all (2015). Un sistema electoral para la democracia. Los orígenes de la representación proporcional, Buenos Aires, Siglo XXI Editores.

Lijphart, Arend (2000). Modelos de democracia. Barcerlona, Editorial Ariel, S.A.